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姜付仁 向立云 刘树坤
一、前言
美国国土总面积的7%（约合3,885万公顷）受到洪水威胁，六分之一的城市处在百年一遇的洪泛平原内，2万个社区易受洪灾。从生命财产损失以及发生的频率来看，洪水是美国最严重的自然灾害。洪水造成的直接经济损失，由1916年的10亿美元，到七十年代中期的22亿美元，上升到1985年的50亿美元。而1993年美国中西部大洪水就造成120～160亿美元的损失。洪水不仅造成财产损失和经济震荡，而且造成人员伤亡。每年有960多万个家庭和3,900亿美元的财产受到洪水威胁。在1925～1977年间，洪水已使4,000多人失去生命。美国总统每年宣布的灾区当中，灾害性洪水就占了约三分之二。
二、防洪工程建设时期——1699～1968年
（一）密西西比河下游初期防洪工程建设
密西西比河从俄亥俄河汇入密西西比河处以下至墨西哥湾，由丘陵逐渐过渡到沿海平原。河谷宽度从25英里扩展到125英里，全长600英里。由于密西西比河水携带着大量泥沙，使得河道善淤善徙，塑造了一个广袤的冲积平原。这片平原洼地成为农业耕种的沃土，洪水来临时也同样威胁着人们的生命财产安全。1699年，法裔加拿大人Bienville LeMayne等人从法国漂洋过海，来到密西西比河河口地区，选了一个地方住下来，作为一个镇址，并宣称该地区属于法国。其时新奥尔良已经有了一些房屋。1718年一场大洪水淹没了该地区，工程师兼建筑师de la Tour整治了河岸已建的一段堤防以防御后来洪水。1722年，新奥尔良成为拥有700幢房屋的路易斯安那省的省会，当地居民（如种植园主）已经在各自的土地上修建堤防以抵御洪水。1743年实施的一部法规规定，如果居民到1744年1月1日还没有在自己土地建成大堤，其土地收归国王。到1770年，尽管可能实行过一些没收政策，但居民对法规响应并不积极，堤防仅限于新奥尔良上延50km，下伸40km。十九世纪早期，在密西西比河下游两岸形成了零零散散的堤防（见表1）。由于行洪区范围大，堤防极不连续且河堤高度不一，当时河水水位并不很高。1803年美国从拿破仑手中购得路易斯安那地区以后，美国人开始寻求政府参与治理洪水。1828年，在密西西比河西岸从Red河到新奥尔良，东岸从巴吞鲁日到新奥尔良已经形成了连续堤，但堤防高度多种多样，有的仅比天然堤高几英寸，有的高出天然堤达4～5英尺。1844年西岸堤防上延至阿肯色河，东岸已建至Yazoo河。
表1 美国洪水政策之演变
年份
政策演变
十八世纪 密西西比河下游私人堤防建设
1825 授权美国陆军工程兵团进行河道治理
1850 国会颁布命令调查密西西比河三角洲洪水问题
1861 Humphreys 和Abbott 提出“堤防万能”防洪政策，被采纳
1879 国会设立密西西比河委员会
1913 建立迈阿密河水务局
1917 防洪法授权联邦参与堤防建设
1928 防洪法终结“堤防万能”政策
1936 防洪法建立防洪工程国家规划，由联邦与地方政府共同承担投资
1938 防洪法修改投资分摊，降低地方投资份额
1950 防洪法使美国河流得到综合协调开发
1954 土壤保持局成立小流域规划办
1958 防洪法批准水库库容考虑城市与工业用水
1960 授权陆军工程兵团汇编发布水情与灾情
1961 参议院筛选委员会建议扩大水资源规划的内涵
1965 东南部灾害救济法与联邦水资源规划法颁布
1966 预算局联邦防洪政策特别工作组建议应实行洪水保险
1968 颁布国家洪水保险法，设立国家洪水保险计划
1973 颁布洪水灾害防御法，强调实行国家洪水保险计划
1977 总统发布洪泛区管理及河滩保护特别法令
1979 联邦应急管理局成立
1988 洪水灾害防御法修正案，内容包括灾害减轻规划与灾害基金
1992 联邦跨机构洪泛平原管理特别工作组报告
1994 颁布国家洪水保险改革法
1999 颁布水资源开发法
（二）水库建设
兴建水库最初是为了蓄水灌溉与发电，但是最初发展相当缓慢。虽然在十九世纪末，美国就已经修建了水库2,661座，但是大坝高程都在100英尺（约合30m）以下。随着科学技术在建筑材料强度、建筑物负荷与压力关系、大坝基础的设计、水流的消能等方面的进步，人们才有能力建设高坝以充分发挥水库的效能。1911年，美国在亚利桑那州修建了280英尺（约合85m）高的罗斯福大坝。1915年，在爱达荷州修建了Arrowrock大坝，其350英尺（106m）的高度成为世界第一，并保持了17年。1932年，美国在俄勒冈州建成胡佛大坝，其726英尺（合221m）的高度记录也保持了20多年，这也是目前美国最高的混凝土坝。
二十世纪三十年代以前，人们普遍认为土坝高度不易超过100英尺（合30m）。土力学在控制土壤密实度方面获得重大突破，使得土坝高度迅速攀升。1940年，蒙大拿州建成250英尺（合76m）的Fort Peck土坝。三年后科罗拉多州建成305英尺（合93m）的Green Montain土坝。1968年加利福尼亚州建成770英尺（合237m）的Oroville 土坝。
到目前，美国共有坝高7.5m以上的水库6万多座，7.5m以下的水库250多万座。其中1900至1982年间就修建了6万多座水库，总库容达1,032亿m3。1936年的防洪法出台后，美国开始新建或加固加高大坝，以使部分水库服务于防洪。田纳西流域成功地控制洪水，应归功于将防洪作为综合管理的一个组成部分。田纳西国家水库系统是按照控制干流和主要支流的总体目标设计的。在流域规划的指导下，如此完善的水库系统在美国是唯一的。1933～1953年，在田纳西河谷上陆续建成了20座大坝和水库，并且开始有了形成水库调度系统的要求。1953～1980年间有完成了3座大坝。这23座水库的运用都要服从防洪的需要，为容纳汛期洪水提供库容。田纳西河支流上的大型水库具有很大的防洪库容，它们可以容纳或基本容纳入库地表径流，而干流水库则库容较小。因此，干流水库系统的运用是预先加速泄洪，减少下游的洪水威胁。
（三）“堤防万能”防洪政策（levees only）
1794年，美国陆军工程兵团从美国大陆独立军中划分出来，负责整治美国境内的港湾、河流的航运通道。起初，他们主要绘制水运航线图，设立灯塔标志。1825年，美国最高法院裁定由美国陆军工程兵团进行美国河流航运治理。到1830年，美国陆军工程兵团已开凿渠道2,091km，截止1840年，达到5,310公里。由于洪水频繁冲毁两岸堤防，国会于1850年授权美国陆军工程兵团进行勘察，同年设立了勘察小组，负责人是S. H. Long上校（继任者是H. L. Abbot中校）和A. H. Humphreys上尉。1861年，Humphreys 和Abbott根据勘察结果向国会提交了一份报告，报告中建议密西西比河流域的堤防体系既要改善航运，又要考虑防洪，因此应在两岸大规模修建堤坝。这份报告成为此后65年间密西西比河水利发展的基石。他们极力要求根据最大洪水流量设计并修建相应高度的坚固堤防，把1858年型洪水“遏制”（contain）在河道内。该报告旗帜鲜明地反对使用水库蓄洪、裁弯取直、滞洪区作为防洪的有效手段，这就是众所周知的“堤防万能”防洪政策（levees only）。堤防万能论认为在任何情况下，洪水应被“遏制”在密西西比河的两岸“钢铁”大堤之内。为改善航运和保护农田，应修建堤防，疏浚河道，堤防规划延伸到密西西比河上游及可通航的支流。从减轻洪水灾害的角度来看，“堤防万能”项目当然是防御洪水的主要工程，由于这种政策很容易被广泛接受，堤防万能政策就成为美国当时大江大河防洪的主要方略。到20世纪初期，密西西比河两岸已经形成了完善的堤防体系。由于过分相信“堤防万能”洪水政策，在20世纪以前，密西西比河上游尚无以防洪为目的的水库。
十九世纪七十年代，James Eads上尉提出，采用两岸平行大堤约束水流以提高水流速度，增加其刷深河床的能力。这是一个水流输沙能力是否恰好与水流速度相平衡的问题。他给密西西比河开了一个深达9m的西南入海口，这段河道支持了水流刷深河床的说法，同样也支持了“堤防万能”洪水政策。这就产生了一个问题：既然束堤能够刷深西南入口的河道，那么其它河流束堤后，难道就不能刷深河道，减少洪水吗？为解决此类河道整治问题，密西西比河委员会于1879年设立。该委员会1880年的报告指出，虽然没有发现水沙之间的确定关系，但增加水流速度能够提高输沙能力。
美国在1913年俄亥俄州迈阿密河流域发生的灾害性大洪水之后，才开始在河水上游大规模地蓄水。迈阿密水务局根据国家有关法律，修建了五座水库以蓄滞洪水，这五座水库至少可削减25%的洪峰流量。密西西比河流域与加利福尼亚中央峡谷发生灾害性洪水之后，依据防洪法可设立联邦基金，以新建或加固堤防，地方为获得合法水道，其注入资金应占总投资的一半以上，并要负责以后的堤防维护。这是美国国会第一次把防洪放在与航运同样的政治地位上。
1917年，国会认识到防洪应独立于航运。因此，国会拨款4,500万美元用于防洪，联邦与当地政府按2：1分摊。此后堤防建设速度加快，堤防体系不仅扩展到伊利诺依州的Rock Island，而且延伸到各条支流。1922年洪水给新奥尔良城带来了一定程度地恐慌，对岸大堤决口后消除了新奥尔良城的威胁。1923年，国会拨款6,000万美元用于密西西比河防洪工程建设。
（四）1927年大洪水与1928年防洪法
1927年密西西比河下游发生大洪水，其中七个州的170个县共计淹没土地518万公顷，70万人无家可归，200多人死亡，13.5万座建筑物倒塌或损坏，为美国最严重的洪水之一。洪水期间，密西西比河沿岸共溃堤120处，阿肯色州、密西西比州与路易斯安那州境内的42段重要堤防溃决使三大州损失惨重。从伊利诺依州的Cairo城直至墨西哥湾形成一片汪洋。新奥尔良城在将其东岸的“Caernarvon”大堤炸开缺口（4月29日与5月1日两次炸堤）后，将超量洪水分滞到价值较低的土地上才得以保全。此次大水新奥尔良城能够幸免却并非出自堤防的高度与长度。
1927年6月30日，陆军工程兵团负责人Jadwin将军，还在老调重弹其顽固立场：即堤防体系是保护沿河土地免遭洪水的唯一途径。然而，本人的亲身经历使将军改变了对堤防体系的传统看法。因为他认识到，既然所建大堤不可能建成高到足以防御任何水文记录的洪水，也不能坚固到可以抵御任何漫堤或水力冲刷，那么仅靠堤防来阻止洪水淹没任何地区的想法就必定会失败。因此支流水库必须预留库容蓄滞洪水以减轻河道堤防的压力，也必须开辟行洪区和分洪区以缓解其它重点地区的防洪压力。1927年秋，Jadwin将军签署了一个由水库、行洪区、分洪区与堤防协调防洪的计划，这项涉及2.96亿美元的计划于12月8日提交国会时，国会为此举行了一次听证会。因为此前密西西比河委员会依据“堤防万能”政策建设防洪大堤已经花费了2.4亿美元，但洪水仍然没有“控制”（control）住，而且实际上也不可能控制住。此时便需要以新的防洪方针作指导，于是国会于1928年3月15日通过了密西西比河下游防洪法，并拨款3.25亿美元建设防洪体系，建设费用完全由联邦政府承担。1928年的防洪法结束了“堤防万能”政策。该防洪法授权修建整治河道、开辟滞洪区、开辟泄洪道。另一方面，在1927年以前，美国政府认为防洪主要是地方政府的责任。1928年的防洪法确认“控制”洪水应成为国家政策问题及联邦政府责任，即国家应在防洪政策方面承担领导责任。国家授权陆军工程兵团承担自伊利诺斯州的开罗直至墨西哥湾之间的密西西比河及其支流工程的防洪责任。
1928年的防洪法出台之时，适逢美国经济大萧条。为刺激经济，罗斯福实施的新政掀起了大规模水利建设的高潮。如1933年田纳西河流域管理局（TVA）成立，二十年内就在田纳西河谷上陆续新建了20座水库，形成了水库调度系统。根据田纳西河流域管理局的规定，每一座水库的运行都要服从防洪的需要，要为汛期洪水预留防洪库容。
1935～1936年俄亥俄河流域与新英格兰地区均发生了大洪水。这促成了1936年防洪法的颁布实施。这部防洪法要求降低洪灾重现频率，减少洪灾人员死亡（加强交通通讯建设以通报水情、灾情与疏散人员）。同时把陆军工程兵团负责的防洪区域从密西西比河流域扩展到全国。该法授权陆军工程兵团为防洪工程的主要建设单位。兵团在1936至1975年间对江河、港口和其他防洪工程上的投资达102亿美元。同时规定，联邦通过陆军工程兵团承担上游具有防洪作用的水库与大坝的建设资金，而堤防维护仍由地方政府负责。另一方面，1936年3月在海洋和大气管理局 （NOAA） 的基础上成立了联邦—州洪水预报中心。预报中心与美国水文局共同合作，进行水情预报和警戒服务。
1955年加利福尼亚州及美国东北部发生的台风和洪水导致了1956年的联邦洪水保险法的通过。但由于保险行业之间意见分歧及对保险措施的有效性产生疑虑，使得保险基金未获批准。1964年阿拉斯加地震和1965年Besty台风，使联邦救灾援助费用增加了4.5倍，终于促使联邦政府为洪水灾害提供了保险。1965年颁布的东南部灾害救济法要求进行洪水保险研究，并研究非工程防洪与灾害援助措施。资源经济学家Marion Clawson与地理学家Gilbert F. White提交的研究报告都建议，应该实行国家洪水保险计划加强土地利用与管理，以减少未来损失。美国人认为，由于洪泛区地价低廉，洪泛区土地开发极不合理，激发了投资者的开发热情，使得洪泛区内经济发展迅速，洪水损失因而节节攀升。由于人们对灾害损失的关注与日俱增，加之联邦灾害救济费用的急剧增长，而地方政府难以有效地管理洪泛区，促使美国颁布了1968年的国家洪水保险法。以此为依据，联邦政府开始涉足土地利用规划工作。国家洪水保险计划负责人称之为“国内第一部建设性的土地利用法”。
表2 1965～1995年间美国七大灾难损失表
名次 年份 灾害名称 损失（亿美元）★
1 1992 Andrew飓风 163
2 1994 Northridge地震 125
3 1989 Hugo飓风 49.9
4 1965 Betsy飓风 24.1
5 1995 Opal飓风 21.0
6 1991 Oakland大火 18.4
7 1992 Iniki飓风 16.8
★按1995年美元计
资料来源：风险管理和保险导论，北京，清华大学出版社，1998
三、非工程措施推进阶段——1968～1993年
（一）1968年洪水保险法与国家洪水保险计划
1968年颁布的洪水保险法规定，洪水保险只针对积极参与（国家洪水保险） 计划的州和地区。洪水保险法也制定了土地利用与管理总原则：（1）采取措施限制洪水风险区的开发；（2）引导拟建项目避开洪水风险区；（3）协助减轻洪水破坏；（4）采取其它长期改善洪泛区土地管理与利用的措施，并规定，只有采取了与土地利用总原则相符合措施的地区才能获得洪水保险。联邦政府依法设立国家洪水保险基金，规定保险赔偿费最高限额为25亿美元，其中美国住房与城市发展部部长支配的最高限额为2.5亿美元。国家洪水保险计划（NFIP）由国家洪水保险者协会管理。联邦保险补贴率为实际保险费的10%。只有洪泛区内已有的建筑物可获得补贴；新结构必须按实际保险费投保。实质上这是对洪泛区开发起抑制作用。
然而洪水保险法有两大缺陷：一是计划是自愿性的，由于参加洪水保险短期内要增加居民的经济负担，许多社区对其不感兴趣；二是缺少可供各社区确定与洪水有关的土地利用法规的洪水保险费率图。在国家洪水保险计划实施的头一年，美国2万个社区中符合参加洪水保险资格的只有四个，总共只办理了20件保险业务。美国国会于1969年修改了洪水保险法，制定了应急计划，容许社区在绘制出详细的洪水保险费率图之前，以部分投保的形式参加应急计划。此后，保险计划仍进展缓慢。直到1973年5月，只有2,200个社区参加了国家洪水保险计划，落实保险单30万份。
（二）1973年洪水灾害防御法
1972年6月9日，南达科他州Rapid城由于Pactola大坝溃决造成236人死亡及1亿美元的经济损失，全市只参加了29份保险。同月14～23日的Agnes飓风暴雨造成125人死亡及40亿美元的损失，25万人无家可归，宾夕法尼亚州总共购买了683份保险，而在灾情最重的Wilkes-Barre只有两三份。事后，那里的居民抱怨说他们还不知道洪水保险。为了加强国家洪水保险计划的推进力度，美国于1973年12月通过了洪水灾害防御法，强制推行洪水保险，要求所有受洪水威胁的社区都要无条件参加计划。
1973年的洪水灾害防御法规定了有洪水风险的财产获得联邦资助的两个条件是，（1）财产所有者所在社区已参加了国家洪水保险计划，（2）申请资助者已购买了洪水保险。该法规定由联邦政府确定风险区并通知有关社区，洪泛区风险级别和土地利用方式需同当地政府协商确定。如果社区可能遭受小于百年一遇洪水的袭击，则属洪水风险区。但参加国家洪水保险计划的条件仍然依据1968年的国家洪水保险法。
1977年5月又对洪水灾害防御法进行修订，取消了禁止由联邦保险的信贷机构向位于风险区内但未参加国家洪水保险计划的财产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构通知信贷人如果他们在开发风险区时不采取相应的防洪措施，则无权享受联邦的灾害救济和援助。尽管存在着争议，仍有85% 的洪水风险区参加了国家洪水保险计划。联邦政府确信，国家洪水保险计划将通过大幅度减少灾害救济费来节省联邦政府和私营机构的开支。联邦水资源委员会估计，如果所有的洪泛区都开展土地利用管理，区内居民都参加了保险，则政府每年可节省约10亿美元。
自从洪水灾害防御法实施以来，国家洪水保险计划进展顺利。到1979年底，在16732个社区中共有180万份保险单生效，投保财产达730亿美元。1982年度洪水保险收入为2.77亿美元，申报损失为1.55亿美元 （保险公司理赔28,849份保险单） 的赔偿费。根据1978至1982年的资料，洪水保险费集中在4个州：得克萨斯州占总数的29%，路易斯安那州占18%，纽约州占6%，阿拉巴马州占6%。这4个州的保险费占国家洪水保险费总数的59%。至1996年4月，全美参加国家洪水保险计划的社区数已达18,469个，其中参加正式计划18,277个，参加应急计划192个。保险单3,416,842份，收入保险费11.415亿美元，投保总额达3,496.447亿美元。
国家洪水保险计划不仅为保险索赔而设立，它还包括洪泛区治理、防洪和征地等内容。不过，其它几方面进展更为缓慢，原因是需要州、县或当地政府部门采取主动行动。据估计，1979年后期只有800个社区采纳了参加了计划要求的土地利用规划。
八十年代美国很少发生大水灾。然而，在八十年代末和九十年代初，发生了一系列造成人员伤亡和经济损失的重大灾害，其中有Hugo飓风（1989），Loma Prieta地震（1989），加州大火（1991），Andrew飓风（1992），Iniki飓风（1992）以及美国冬季滨海洪水（1992～93）。人们的注意力从内陆转移到飓风造成的海岸洪水上来。在1968年国家洪水保险法颁布后的25年间，飓风成为洪灾损失的罪魁祸首（见表2），而内陆河流洪水的潜在威胁没受到足够重视，从六十年代末到九十年代初，几乎没有发生大洪灾。虽然从全国来看，值得一提的有1981年密西西比河上游洪水，1982～86年间的加州洪水（包括1986年萨克拉门托河洪水与洛杉矶河洪水）。
四、美国1993年中西部大洪水——至今
（一）1993年大洪水灾情
在1993年美国中西部大洪水期间，共有9个州（伊利诺斯、艾奥瓦、堪萨斯、明尼苏达、密苏里、内华达、内布拉斯加、南达科他、北达科他、威斯康星）的525个县被克林顿总统列为灾区。1993年大水至少有48人失踪，造成的经济损失估计在120～160亿美元之间，另外国家还投入了42亿美元的灾害救济，淹没土地210万公顷。淹没或倒塌房屋近10万幢。基础设施损坏严重，有388个废水处理设施遭到破坏，有害物质随波逐流，污染波及到灾区以外的广大区域。造成跨州高速公路、铁路、航空、船舶运输混乱。艾奥瓦州的德梅因、密苏里州的圣路易斯、伊利诺依州的奥尔顿遭受重创。100个滨河小镇被确认为不再适合居住。总长600英里的一千多段堤防溃决或漫顶。其中美国陆军工程兵团修建的用来保护城镇的15段大堤中，有3段溃决或漫顶。地方政府按照联邦标准修建并负责维修的214段大堤中，损坏了36段。保护农田、牲畜及小村庄的地方农用堤中溃决的占溃决堤防总长的三分之二。当然，这也有利于下游城镇地区抗洪。1993年中西部大洪水之后，国会将灾难援助的15% 用于移民，总共搬迁了七千多户（其中包括伊利诺斯州的Valmeyer镇，原址现已变成公园和湿地）至洪泛区之外，这是美国历史上最大的一次灾后移民搬迁。在1993年洪水之前，移民预算为450万美元，洪水之后，又追加了3.5亿美元。
美国政府的应急救援与灾后重建花费了60多亿美元，另外NFIP宣称他们理赔的总价值达2.93亿美元，仅低于1989年Hugo飓风和1992～93年的冬季滨海洪水而居第三位。然而，它只占估计总损失的2% 和约14% 的联邦救灾款（即纳税人支付的援助）。洪水损坏的10万幢房屋中只有1.6万份理赔保单。九个州仅有9.9万份保单有效。NFIP的市场竞争力较弱，这主要是因为灾区的居民收入低，资产价值也低。在密苏里州，圣路易斯河上游的切斯特菲尔德地区的投保情况，反映出NFIP一个明显的缺陷, 即国家洪水保险计划有可能被误用。在八十年代，人们已经把一段古老的农用堤防提高到100年一遇的标准。这就允许在没有洪泛区土地管理及购买洪水保险义务的情况下，在堤防保护下的土地上发展工业。在满足了NFIP所要求的五天等候时间之后，人们因认为有利可图而购买了保险单。溃堤地区对67份保单总共支付了1,320万美元，几乎占了九大州NFIP支付总额的5%。
1995年1月，NFIP官员宣布开始实施1994年通过的国家洪水保险改革法。该法规定在标准洪水保险单生效之前设立了一个30天的等候期，同时也提高了保险单的限制。美国陆军工程兵团也修订了一些分摊防洪成本的规则。在国会减少防洪工程中地方分摊份额的命令下，美国陆军工程兵团采用成本指标建立了减轻地方费用分摊的标准。
一个由参议院两党组成的关于设立赈灾基金特别工作组于1995年3月15日发表了“联邦灾难援助”报告。该报告指出，国家已花费了巨额灾害救济款。在1977～1993之间的财政年度，中央政府直接支出640亿美元的灾难救济，而通过发放低息贷款又间接支出了550亿美元。另外，通过联邦农作物保险计划支出了100亿美元及NFIP无力支付的30亿美元。这些费用并不包含损坏的联邦设施的维修或重建成本。从1989财政年度到1993财政年度，联邦政府在灾害援助的支出已超过276亿美元，其中大部分是预算外专项拨款。在最近的三次灾难中，联邦的灾难援助份额从75% 上升到90%，1992年的Andrew飓风（有些援助占到100%），1993年的中西部大洪水及1994年加利弗尼亚州的北岭（Northridge）地震。
（二）国家洪泛平原管理统一规划
1995年3月6日，克林顿政府把人们期待已久的“1994年国家洪泛平原管理统一规划”报告提交给国会。报告主张“制定更全面、更协调的措施保护并管理人与自然系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展”。95年的规划报告评价了洪泛区管理的四大战略：（1）减缓人类遭受洪水损失和破坏的脆弱性；（2）减轻洪水对个人与社区的影响；（3）调整洪水政策；（4）保护并恢复洪泛区的自然资源及其功能。认识到这四种策略应以某种方式协同并举，是洪水风险政策发展的一个里程碑。国家统一规划指出在1995～2025年间要达到的四大目标是：
目标1：建立国家的目标设置及监控体系。为系统地设置、监控与修订洪泛区管理目标，应赋予一个联邦机构牵头召集洪泛区选区代表的权限。报告建议应就洪泛区管理目标召开国家研讨会，以规范实施国家目标的进程。
目标2：将洪泛区内财产迁移出高风险区，使其减少到目前的50%，并使该区域内的一半左右的面积恢复到自然状态，以发挥其环境功能。报告中列出了洪泛区所有设施及环境功能清单，以备启动减灾计划在25年内消除高风险项目的风险。
目标3：建立社会化的洪泛区管理机制。规划要求洪泛区实施国家战略，鼓励洪泛区决策者承担管理责任，采取减灾行动，运用新的经济机制综合管理洪泛区。如果提交的洪泛区开发计划严重影响到公私财产或诸如供水这样的天然功能时，公众应该认识到减灾的必要性。
目标4：提高全国范围内的洪泛区自我管理能力。国家提供洪泛区管理的综合管理培训与专业资格认定，提高洪泛区各级政府的管理能力，向非都市洪泛区提供专业管理服务。
国家洪泛平原管理统一规划的每一个目标都有一套具体的、可操作的指标，都有一个明确的时间表。目标的设置与监控通过法律、立法或行政手段来实施。减灾目标包括都市与非都市洪泛区内现有的自然资源及建筑物清单。风险研究也考虑到潜在的非都市洪泛区开发问题。公众意识目标所涉及的范围包括：让公众理解洪泛区管理的概念及其外延，以争取全社会的理解和支持；为洪泛区管理的综合规划、战略及实施手段建立新的经济激励机制；当潜在的财产或自然资源损失巨大时，推动公众理解国家的减灾战略。第四个目标还包括加强培训及制定专业标准。
1993年的美国中西部大洪水是美国治水历史上的一个转折点，它改变了官方对洪水灾害的观念。美国陆军工程兵团的使命也相应地发生了根本变化。当前，工程兵团每年花费16亿美元维护已建工程，花费12亿美元修建新堤。到目前为止410亿美元的预算中，分配给环境项目的就有130亿美元，这是该机构投资增长最快的领域。最近，1999年4月19日、29日美国参议院和众议院分别通过了《1999年水资源开发法》法案，对水资源的保护和开发作出了明确规定。所涉及的项目总费用为43亿美元，其中防洪、航运、环境恢复、河岸保护工程等37项，研究项目41项。其中加大了环境项目的投资。
五、结论
美国治水三百年来，一次次惨重的灾害损失导致了一部部法律的颁布。联邦政府在重温以往教训的同时，也在逐步调整着美国的防洪政策，并最终走向采取全面、协调的措施，保护并管理人与自然系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展的道路。本文讨论了美国三百年的防洪历程及其政策调整原因，力求对我国的治水政策有所借鉴，以确保我国社会、经济的持续、稳定、协调发展。
（参考文献略，可参阅《自然灾害学报》2000年第3期）更多精彩文章及讨论，请光临枫下论坛 rolia.net
姜付仁 向立云 刘树坤
一、前言
美国国土总面积的7%（约合3,885万公顷）受到洪水威胁，六分之一的城市处在百年一遇的洪泛平原内，2万个社区易受洪灾。从生命财产损失以及发生的频率来看，洪水是美国最严重的自然灾害。洪水造成的直接经济损失，由1916年的10亿美元，到七十年代中期的22亿美元，上升到1985年的50亿美元。而1993年美国中西部大洪水就造成120～160亿美元的损失。洪水不仅造成财产损失和经济震荡，而且造成人员伤亡。每年有960多万个家庭和3,900亿美元的财产受到洪水威胁。在1925～1977年间，洪水已使4,000多人失去生命。美国总统每年宣布的灾区当中，灾害性洪水就占了约三分之二。
二、防洪工程建设时期——1699～1968年
（一）密西西比河下游初期防洪工程建设
密西西比河从俄亥俄河汇入密西西比河处以下至墨西哥湾，由丘陵逐渐过渡到沿海平原。河谷宽度从25英里扩展到125英里，全长600英里。由于密西西比河水携带着大量泥沙，使得河道善淤善徙，塑造了一个广袤的冲积平原。这片平原洼地成为农业耕种的沃土，洪水来临时也同样威胁着人们的生命财产安全。1699年，法裔加拿大人Bienville LeMayne等人从法国漂洋过海，来到密西西比河河口地区，选了一个地方住下来，作为一个镇址，并宣称该地区属于法国。其时新奥尔良已经有了一些房屋。1718年一场大洪水淹没了该地区，工程师兼建筑师de la Tour整治了河岸已建的一段堤防以防御后来洪水。1722年，新奥尔良成为拥有700幢房屋的路易斯安那省的省会，当地居民（如种植园主）已经在各自的土地上修建堤防以抵御洪水。1743年实施的一部法规规定，如果居民到1744年1月1日还没有在自己土地建成大堤，其土地收归国王。到1770年，尽管可能实行过一些没收政策，但居民对法规响应并不积极，堤防仅限于新奥尔良上延50km，下伸40km。十九世纪早期，在密西西比河下游两岸形成了零零散散的堤防（见表1）。由于行洪区范围大，堤防极不连续且河堤高度不一，当时河水水位并不很高。1803年美国从拿破仑手中购得路易斯安那地区以后，美国人开始寻求政府参与治理洪水。1828年，在密西西比河西岸从Red河到新奥尔良，东岸从巴吞鲁日到新奥尔良已经形成了连续堤，但堤防高度多种多样，有的仅比天然堤高几英寸，有的高出天然堤达4～5英尺。1844年西岸堤防上延至阿肯色河，东岸已建至Yazoo河。
表1 美国洪水政策之演变
年份
政策演变
十八世纪 密西西比河下游私人堤防建设
1825 授权美国陆军工程兵团进行河道治理
1850 国会颁布命令调查密西西比河三角洲洪水问题
1861 Humphreys 和Abbott 提出“堤防万能”防洪政策，被采纳
1879 国会设立密西西比河委员会
1913 建立迈阿密河水务局
1917 防洪法授权联邦参与堤防建设
1928 防洪法终结“堤防万能”政策
1936 防洪法建立防洪工程国家规划，由联邦与地方政府共同承担投资
1938 防洪法修改投资分摊，降低地方投资份额
1950 防洪法使美国河流得到综合协调开发
1954 土壤保持局成立小流域规划办
1958 防洪法批准水库库容考虑城市与工业用水
1960 授权陆军工程兵团汇编发布水情与灾情
1961 参议院筛选委员会建议扩大水资源规划的内涵
1965 东南部灾害救济法与联邦水资源规划法颁布
1966 预算局联邦防洪政策特别工作组建议应实行洪水保险
1968 颁布国家洪水保险法，设立国家洪水保险计划
1973 颁布洪水灾害防御法，强调实行国家洪水保险计划
1977 总统发布洪泛区管理及河滩保护特别法令
1979 联邦应急管理局成立
1988 洪水灾害防御法修正案，内容包括灾害减轻规划与灾害基金
1992 联邦跨机构洪泛平原管理特别工作组报告
1994 颁布国家洪水保险改革法
1999 颁布水资源开发法
（二）水库建设
兴建水库最初是为了蓄水灌溉与发电，但是最初发展相当缓慢。虽然在十九世纪末，美国就已经修建了水库2,661座，但是大坝高程都在100英尺（约合30m）以下。随着科学技术在建筑材料强度、建筑物负荷与压力关系、大坝基础的设计、水流的消能等方面的进步，人们才有能力建设高坝以充分发挥水库的效能。1911年，美国在亚利桑那州修建了280英尺（约合85m）高的罗斯福大坝。1915年，在爱达荷州修建了Arrowrock大坝，其350英尺（106m）的高度成为世界第一，并保持了17年。1932年，美国在俄勒冈州建成胡佛大坝，其726英尺（合221m）的高度记录也保持了20多年，这也是目前美国最高的混凝土坝。
二十世纪三十年代以前，人们普遍认为土坝高度不易超过100英尺（合30m）。土力学在控制土壤密实度方面获得重大突破，使得土坝高度迅速攀升。1940年，蒙大拿州建成250英尺（合76m）的Fort Peck土坝。三年后科罗拉多州建成305英尺（合93m）的Green Montain土坝。1968年加利福尼亚州建成770英尺（合237m）的Oroville 土坝。
到目前，美国共有坝高7.5m以上的水库6万多座，7.5m以下的水库250多万座。其中1900至1982年间就修建了6万多座水库，总库容达1,032亿m3。1936年的防洪法出台后，美国开始新建或加固加高大坝，以使部分水库服务于防洪。田纳西流域成功地控制洪水，应归功于将防洪作为综合管理的一个组成部分。田纳西国家水库系统是按照控制干流和主要支流的总体目标设计的。在流域规划的指导下，如此完善的水库系统在美国是唯一的。1933～1953年，在田纳西河谷上陆续建成了20座大坝和水库，并且开始有了形成水库调度系统的要求。1953～1980年间有完成了3座大坝。这23座水库的运用都要服从防洪的需要，为容纳汛期洪水提供库容。田纳西河支流上的大型水库具有很大的防洪库容，它们可以容纳或基本容纳入库地表径流，而干流水库则库容较小。因此，干流水库系统的运用是预先加速泄洪，减少下游的洪水威胁。
（三）“堤防万能”防洪政策（levees only）
1794年，美国陆军工程兵团从美国大陆独立军中划分出来，负责整治美国境内的港湾、河流的航运通道。起初，他们主要绘制水运航线图，设立灯塔标志。1825年，美国最高法院裁定由美国陆军工程兵团进行美国河流航运治理。到1830年，美国陆军工程兵团已开凿渠道2,091km，截止1840年，达到5,310公里。由于洪水频繁冲毁两岸堤防，国会于1850年授权美国陆军工程兵团进行勘察，同年设立了勘察小组，负责人是S. H. Long上校（继任者是H. L. Abbot中校）和A. H. Humphreys上尉。1861年，Humphreys 和Abbott根据勘察结果向国会提交了一份报告，报告中建议密西西比河流域的堤防体系既要改善航运，又要考虑防洪，因此应在两岸大规模修建堤坝。这份报告成为此后65年间密西西比河水利发展的基石。他们极力要求根据最大洪水流量设计并修建相应高度的坚固堤防，把1858年型洪水“遏制”（contain）在河道内。该报告旗帜鲜明地反对使用水库蓄洪、裁弯取直、滞洪区作为防洪的有效手段，这就是众所周知的“堤防万能”防洪政策（levees only）。堤防万能论认为在任何情况下，洪水应被“遏制”在密西西比河的两岸“钢铁”大堤之内。为改善航运和保护农田，应修建堤防，疏浚河道，堤防规划延伸到密西西比河上游及可通航的支流。从减轻洪水灾害的角度来看，“堤防万能”项目当然是防御洪水的主要工程，由于这种政策很容易被广泛接受，堤防万能政策就成为美国当时大江大河防洪的主要方略。到20世纪初期，密西西比河两岸已经形成了完善的堤防体系。由于过分相信“堤防万能”洪水政策，在20世纪以前，密西西比河上游尚无以防洪为目的的水库。
十九世纪七十年代，James Eads上尉提出，采用两岸平行大堤约束水流以提高水流速度，增加其刷深河床的能力。这是一个水流输沙能力是否恰好与水流速度相平衡的问题。他给密西西比河开了一个深达9m的西南入海口，这段河道支持了水流刷深河床的说法，同样也支持了“堤防万能”洪水政策。这就产生了一个问题：既然束堤能够刷深西南入口的河道，那么其它河流束堤后，难道就不能刷深河道，减少洪水吗？为解决此类河道整治问题，密西西比河委员会于1879年设立。该委员会1880年的报告指出，虽然没有发现水沙之间的确定关系，但增加水流速度能够提高输沙能力。
美国在1913年俄亥俄州迈阿密河流域发生的灾害性大洪水之后，才开始在河水上游大规模地蓄水。迈阿密水务局根据国家有关法律，修建了五座水库以蓄滞洪水，这五座水库至少可削减25%的洪峰流量。密西西比河流域与加利福尼亚中央峡谷发生灾害性洪水之后，依据防洪法可设立联邦基金，以新建或加固堤防，地方为获得合法水道，其注入资金应占总投资的一半以上，并要负责以后的堤防维护。这是美国国会第一次把防洪放在与航运同样的政治地位上。
1917年，国会认识到防洪应独立于航运。因此，国会拨款4,500万美元用于防洪，联邦与当地政府按2：1分摊。此后堤防建设速度加快，堤防体系不仅扩展到伊利诺依州的Rock Island，而且延伸到各条支流。1922年洪水给新奥尔良城带来了一定程度地恐慌，对岸大堤决口后消除了新奥尔良城的威胁。1923年，国会拨款6,000万美元用于密西西比河防洪工程建设。
（四）1927年大洪水与1928年防洪法
1927年密西西比河下游发生大洪水，其中七个州的170个县共计淹没土地518万公顷，70万人无家可归，200多人死亡，13.5万座建筑物倒塌或损坏，为美国最严重的洪水之一。洪水期间，密西西比河沿岸共溃堤120处，阿肯色州、密西西比州与路易斯安那州境内的42段重要堤防溃决使三大州损失惨重。从伊利诺依州的Cairo城直至墨西哥湾形成一片汪洋。新奥尔良城在将其东岸的“Caernarvon”大堤炸开缺口（4月29日与5月1日两次炸堤）后，将超量洪水分滞到价值较低的土地上才得以保全。此次大水新奥尔良城能够幸免却并非出自堤防的高度与长度。
1927年6月30日，陆军工程兵团负责人Jadwin将军，还在老调重弹其顽固立场：即堤防体系是保护沿河土地免遭洪水的唯一途径。然而，本人的亲身经历使将军改变了对堤防体系的传统看法。因为他认识到，既然所建大堤不可能建成高到足以防御任何水文记录的洪水，也不能坚固到可以抵御任何漫堤或水力冲刷，那么仅靠堤防来阻止洪水淹没任何地区的想法就必定会失败。因此支流水库必须预留库容蓄滞洪水以减轻河道堤防的压力，也必须开辟行洪区和分洪区以缓解其它重点地区的防洪压力。1927年秋，Jadwin将军签署了一个由水库、行洪区、分洪区与堤防协调防洪的计划，这项涉及2.96亿美元的计划于12月8日提交国会时，国会为此举行了一次听证会。因为此前密西西比河委员会依据“堤防万能”政策建设防洪大堤已经花费了2.4亿美元，但洪水仍然没有“控制”（control）住，而且实际上也不可能控制住。此时便需要以新的防洪方针作指导，于是国会于1928年3月15日通过了密西西比河下游防洪法，并拨款3.25亿美元建设防洪体系，建设费用完全由联邦政府承担。1928年的防洪法结束了“堤防万能”政策。该防洪法授权修建整治河道、开辟滞洪区、开辟泄洪道。另一方面，在1927年以前，美国政府认为防洪主要是地方政府的责任。1928年的防洪法确认“控制”洪水应成为国家政策问题及联邦政府责任，即国家应在防洪政策方面承担领导责任。国家授权陆军工程兵团承担自伊利诺斯州的开罗直至墨西哥湾之间的密西西比河及其支流工程的防洪责任。
1928年的防洪法出台之时，适逢美国经济大萧条。为刺激经济，罗斯福实施的新政掀起了大规模水利建设的高潮。如1933年田纳西河流域管理局（TVA）成立，二十年内就在田纳西河谷上陆续新建了20座水库，形成了水库调度系统。根据田纳西河流域管理局的规定，每一座水库的运行都要服从防洪的需要，要为汛期洪水预留防洪库容。
1935～1936年俄亥俄河流域与新英格兰地区均发生了大洪水。这促成了1936年防洪法的颁布实施。这部防洪法要求降低洪灾重现频率，减少洪灾人员死亡（加强交通通讯建设以通报水情、灾情与疏散人员）。同时把陆军工程兵团负责的防洪区域从密西西比河流域扩展到全国。该法授权陆军工程兵团为防洪工程的主要建设单位。兵团在1936至1975年间对江河、港口和其他防洪工程上的投资达102亿美元。同时规定，联邦通过陆军工程兵团承担上游具有防洪作用的水库与大坝的建设资金，而堤防维护仍由地方政府负责。另一方面，1936年3月在海洋和大气管理局 （NOAA） 的基础上成立了联邦—州洪水预报中心。预报中心与美国水文局共同合作，进行水情预报和警戒服务。
1955年加利福尼亚州及美国东北部发生的台风和洪水导致了1956年的联邦洪水保险法的通过。但由于保险行业之间意见分歧及对保险措施的有效性产生疑虑，使得保险基金未获批准。1964年阿拉斯加地震和1965年Besty台风，使联邦救灾援助费用增加了4.5倍，终于促使联邦政府为洪水灾害提供了保险。1965年颁布的东南部灾害救济法要求进行洪水保险研究，并研究非工程防洪与灾害援助措施。资源经济学家Marion Clawson与地理学家Gilbert F. White提交的研究报告都建议，应该实行国家洪水保险计划加强土地利用与管理，以减少未来损失。美国人认为，由于洪泛区地价低廉，洪泛区土地开发极不合理，激发了投资者的开发热情，使得洪泛区内经济发展迅速，洪水损失因而节节攀升。由于人们对灾害损失的关注与日俱增，加之联邦灾害救济费用的急剧增长，而地方政府难以有效地管理洪泛区，促使美国颁布了1968年的国家洪水保险法。以此为依据，联邦政府开始涉足土地利用规划工作。国家洪水保险计划负责人称之为“国内第一部建设性的土地利用法”。
表2 1965～1995年间美国七大灾难损失表
名次 年份 灾害名称 损失（亿美元）★
1 1992 Andrew飓风 163
2 1994 Northridge地震 125
3 1989 Hugo飓风 49.9
4 1965 Betsy飓风 24.1
5 1995 Opal飓风 21.0
6 1991 Oakland大火 18.4
7 1992 Iniki飓风 16.8
★按1995年美元计
资料来源：风险管理和保险导论，北京，清华大学出版社，1998
三、非工程措施推进阶段——1968～1993年
（一）1968年洪水保险法与国家洪水保险计划
1968年颁布的洪水保险法规定，洪水保险只针对积极参与（国家洪水保险） 计划的州和地区。洪水保险法也制定了土地利用与管理总原则：（1）采取措施限制洪水风险区的开发；（2）引导拟建项目避开洪水风险区；（3）协助减轻洪水破坏；（4）采取其它长期改善洪泛区土地管理与利用的措施，并规定，只有采取了与土地利用总原则相符合措施的地区才能获得洪水保险。联邦政府依法设立国家洪水保险基金，规定保险赔偿费最高限额为25亿美元，其中美国住房与城市发展部部长支配的最高限额为2.5亿美元。国家洪水保险计划（NFIP）由国家洪水保险者协会管理。联邦保险补贴率为实际保险费的10%。只有洪泛区内已有的建筑物可获得补贴；新结构必须按实际保险费投保。实质上这是对洪泛区开发起抑制作用。
然而洪水保险法有两大缺陷：一是计划是自愿性的，由于参加洪水保险短期内要增加居民的经济负担，许多社区对其不感兴趣；二是缺少可供各社区确定与洪水有关的土地利用法规的洪水保险费率图。在国家洪水保险计划实施的头一年，美国2万个社区中符合参加洪水保险资格的只有四个，总共只办理了20件保险业务。美国国会于1969年修改了洪水保险法，制定了应急计划，容许社区在绘制出详细的洪水保险费率图之前，以部分投保的形式参加应急计划。此后，保险计划仍进展缓慢。直到1973年5月，只有2,200个社区参加了国家洪水保险计划，落实保险单30万份。
（二）1973年洪水灾害防御法
1972年6月9日，南达科他州Rapid城由于Pactola大坝溃决造成236人死亡及1亿美元的经济损失，全市只参加了29份保险。同月14～23日的Agnes飓风暴雨造成125人死亡及40亿美元的损失，25万人无家可归，宾夕法尼亚州总共购买了683份保险，而在灾情最重的Wilkes-Barre只有两三份。事后，那里的居民抱怨说他们还不知道洪水保险。为了加强国家洪水保险计划的推进力度，美国于1973年12月通过了洪水灾害防御法，强制推行洪水保险，要求所有受洪水威胁的社区都要无条件参加计划。
1973年的洪水灾害防御法规定了有洪水风险的财产获得联邦资助的两个条件是，（1）财产所有者所在社区已参加了国家洪水保险计划，（2）申请资助者已购买了洪水保险。该法规定由联邦政府确定风险区并通知有关社区，洪泛区风险级别和土地利用方式需同当地政府协商确定。如果社区可能遭受小于百年一遇洪水的袭击，则属洪水风险区。但参加国家洪水保险计划的条件仍然依据1968年的国家洪水保险法。
1977年5月又对洪水灾害防御法进行修订，取消了禁止由联邦保险的信贷机构向位于风险区内但未参加国家洪水保险计划的财产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构通知信贷人如果他们在开发风险区时不采取相应的防洪措施，则无权享受联邦的灾害救济和援助。尽管存在着争议，仍有85% 的洪水风险区参加了国家洪水保险计划。联邦政府确信，国家洪水保险计划将通过大幅度减少灾害救济费来节省联邦政府和私营机构的开支。联邦水资源委员会估计，如果所有的洪泛区都开展土地利用管理，区内居民都参加了保险，则政府每年可节省约10亿美元。
自从洪水灾害防御法实施以来，国家洪水保险计划进展顺利。到1979年底，在16732个社区中共有180万份保险单生效，投保财产达730亿美元。1982年度洪水保险收入为2.77亿美元，申报损失为1.55亿美元 （保险公司理赔28,849份保险单） 的赔偿费。根据1978至1982年的资料，洪水保险费集中在4个州：得克萨斯州占总数的29%，路易斯安那州占18%，纽约州占6%，阿拉巴马州占6%。这4个州的保险费占国家洪水保险费总数的59%。至1996年4月，全美参加国家洪水保险计划的社区数已达18,469个，其中参加正式计划18,277个，参加应急计划192个。保险单3,416,842份，收入保险费11.415亿美元，投保总额达3,496.447亿美元。
国家洪水保险计划不仅为保险索赔而设立，它还包括洪泛区治理、防洪和征地等内容。不过，其它几方面进展更为缓慢，原因是需要州、县或当地政府部门采取主动行动。据估计，1979年后期只有800个社区采纳了参加了计划要求的土地利用规划。
八十年代美国很少发生大水灾。然而，在八十年代末和九十年代初，发生了一系列造成人员伤亡和经济损失的重大灾害，其中有Hugo飓风（1989），Loma Prieta地震（1989），加州大火（1991），Andrew飓风（1992），Iniki飓风（1992）以及美国冬季滨海洪水（1992～93）。人们的注意力从内陆转移到飓风造成的海岸洪水上来。在1968年国家洪水保险法颁布后的25年间，飓风成为洪灾损失的罪魁祸首（见表2），而内陆河流洪水的潜在威胁没受到足够重视，从六十年代末到九十年代初，几乎没有发生大洪灾。虽然从全国来看，值得一提的有1981年密西西比河上游洪水，1982～86年间的加州洪水（包括1986年萨克拉门托河洪水与洛杉矶河洪水）。
四、美国1993年中西部大洪水——至今
（一）1993年大洪水灾情
在1993年美国中西部大洪水期间，共有9个州（伊利诺斯、艾奥瓦、堪萨斯、明尼苏达、密苏里、内华达、内布拉斯加、南达科他、北达科他、威斯康星）的525个县被克林顿总统列为灾区。1993年大水至少有48人失踪，造成的经济损失估计在120～160亿美元之间，另外国家还投入了42亿美元的灾害救济，淹没土地210万公顷。淹没或倒塌房屋近10万幢。基础设施损坏严重，有388个废水处理设施遭到破坏，有害物质随波逐流，污染波及到灾区以外的广大区域。造成跨州高速公路、铁路、航空、船舶运输混乱。艾奥瓦州的德梅因、密苏里州的圣路易斯、伊利诺依州的奥尔顿遭受重创。100个滨河小镇被确认为不再适合居住。总长600英里的一千多段堤防溃决或漫顶。其中美国陆军工程兵团修建的用来保护城镇的15段大堤中，有3段溃决或漫顶。地方政府按照联邦标准修建并负责维修的214段大堤中，损坏了36段。保护农田、牲畜及小村庄的地方农用堤中溃决的占溃决堤防总长的三分之二。当然，这也有利于下游城镇地区抗洪。1993年中西部大洪水之后，国会将灾难援助的15% 用于移民，总共搬迁了七千多户（其中包括伊利诺斯州的Valmeyer镇，原址现已变成公园和湿地）至洪泛区之外，这是美国历史上最大的一次灾后移民搬迁。在1993年洪水之前，移民预算为450万美元，洪水之后，又追加了3.5亿美元。
美国政府的应急救援与灾后重建花费了60多亿美元，另外NFIP宣称他们理赔的总价值达2.93亿美元，仅低于1989年Hugo飓风和1992～93年的冬季滨海洪水而居第三位。然而，它只占估计总损失的2% 和约14% 的联邦救灾款（即纳税人支付的援助）。洪水损坏的10万幢房屋中只有1.6万份理赔保单。九个州仅有9.9万份保单有效。NFIP的市场竞争力较弱，这主要是因为灾区的居民收入低，资产价值也低。在密苏里州，圣路易斯河上游的切斯特菲尔德地区的投保情况，反映出NFIP一个明显的缺陷, 即国家洪水保险计划有可能被误用。在八十年代，人们已经把一段古老的农用堤防提高到100年一遇的标准。这就允许在没有洪泛区土地管理及购买洪水保险义务的情况下，在堤防保护下的土地上发展工业。在满足了NFIP所要求的五天等候时间之后，人们因认为有利可图而购买了保险单。溃堤地区对67份保单总共支付了1,320万美元，几乎占了九大州NFIP支付总额的5%。
1995年1月，NFIP官员宣布开始实施1994年通过的国家洪水保险改革法。该法规定在标准洪水保险单生效之前设立了一个30天的等候期，同时也提高了保险单的限制。美国陆军工程兵团也修订了一些分摊防洪成本的规则。在国会减少防洪工程中地方分摊份额的命令下，美国陆军工程兵团采用成本指标建立了减轻地方费用分摊的标准。
一个由参议院两党组成的关于设立赈灾基金特别工作组于1995年3月15日发表了“联邦灾难援助”报告。该报告指出，国家已花费了巨额灾害救济款。在1977～1993之间的财政年度，中央政府直接支出640亿美元的灾难救济，而通过发放低息贷款又间接支出了550亿美元。另外，通过联邦农作物保险计划支出了100亿美元及NFIP无力支付的30亿美元。这些费用并不包含损坏的联邦设施的维修或重建成本。从1989财政年度到1993财政年度，联邦政府在灾害援助的支出已超过276亿美元，其中大部分是预算外专项拨款。在最近的三次灾难中，联邦的灾难援助份额从75% 上升到90%，1992年的Andrew飓风（有些援助占到100%），1993年的中西部大洪水及1994年加利弗尼亚州的北岭（Northridge）地震。
（二）国家洪泛平原管理统一规划
1995年3月6日，克林顿政府把人们期待已久的“1994年国家洪泛平原管理统一规划”报告提交给国会。报告主张“制定更全面、更协调的措施保护并管理人与自然系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展”。95年的规划报告评价了洪泛区管理的四大战略：（1）减缓人类遭受洪水损失和破坏的脆弱性；（2）减轻洪水对个人与社区的影响；（3）调整洪水政策；（4）保护并恢复洪泛区的自然资源及其功能。认识到这四种策略应以某种方式协同并举，是洪水风险政策发展的一个里程碑。国家统一规划指出在1995～2025年间要达到的四大目标是：
目标1：建立国家的目标设置及监控体系。为系统地设置、监控与修订洪泛区管理目标，应赋予一个联邦机构牵头召集洪泛区选区代表的权限。报告建议应就洪泛区管理目标召开国家研讨会，以规范实施国家目标的进程。
目标2：将洪泛区内财产迁移出高风险区，使其减少到目前的50%，并使该区域内的一半左右的面积恢复到自然状态，以发挥其环境功能。报告中列出了洪泛区所有设施及环境功能清单，以备启动减灾计划在25年内消除高风险项目的风险。
目标3：建立社会化的洪泛区管理机制。规划要求洪泛区实施国家战略，鼓励洪泛区决策者承担管理责任，采取减灾行动，运用新的经济机制综合管理洪泛区。如果提交的洪泛区开发计划严重影响到公私财产或诸如供水这样的天然功能时，公众应该认识到减灾的必要性。
目标4：提高全国范围内的洪泛区自我管理能力。国家提供洪泛区管理的综合管理培训与专业资格认定，提高洪泛区各级政府的管理能力，向非都市洪泛区提供专业管理服务。
国家洪泛平原管理统一规划的每一个目标都有一套具体的、可操作的指标，都有一个明确的时间表。目标的设置与监控通过法律、立法或行政手段来实施。减灾目标包括都市与非都市洪泛区内现有的自然资源及建筑物清单。风险研究也考虑到潜在的非都市洪泛区开发问题。公众意识目标所涉及的范围包括：让公众理解洪泛区管理的概念及其外延，以争取全社会的理解和支持；为洪泛区管理的综合规划、战略及实施手段建立新的经济激励机制；当潜在的财产或自然资源损失巨大时，推动公众理解国家的减灾战略。第四个目标还包括加强培训及制定专业标准。
1993年的美国中西部大洪水是美国治水历史上的一个转折点，它改变了官方对洪水灾害的观念。美国陆军工程兵团的使命也相应地发生了根本变化。当前，工程兵团每年花费16亿美元维护已建工程，花费12亿美元修建新堤。到目前为止410亿美元的预算中，分配给环境项目的就有130亿美元，这是该机构投资增长最快的领域。最近，1999年4月19日、29日美国参议院和众议院分别通过了《1999年水资源开发法》法案，对水资源的保护和开发作出了明确规定。所涉及的项目总费用为43亿美元，其中防洪、航运、环境恢复、河岸保护工程等37项，研究项目41项。其中加大了环境项目的投资。
五、结论
美国治水三百年来，一次次惨重的灾害损失导致了一部部法律的颁布。联邦政府在重温以往教训的同时，也在逐步调整着美国的防洪政策，并最终走向采取全面、协调的措施，保护并管理人与自然系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展的道路。本文讨论了美国三百年的防洪历程及其政策调整原因，力求对我国的治水政策有所借鉴，以确保我国社会、经济的持续、稳定、协调发展。
（参考文献略，可参阅《自然灾害学报》2000年第3期）更多精彩文章及讨论，请光临枫下论坛 rolia.net